新型城镇化:政府要重“引导”避“主导”
来源:农业局 时间:2013-08-06

  新型城镇化需要市场无形之手和政府有形之手的两手配合,但是要谨防政府的过度干预,从而变成一只“闲不住的手”。
  城镇化现在是有人兴奋,有人担忧。主要担忧的是,城镇化要不要政府来推动?有人说城镇化是现代化自然而然的发展进程,怀疑政府是否需要主动为之;有人据此认为,城镇化是个自然的过程,只能是“瓜熟蒂落”,政府不能“强行引产”,那么城镇化问题到底要不要政府来引导,要不要政府主动为之?
  新型城镇化要警惕五大误区 
  城镇化有三种模式,一是放任式的模式,完全让市场这只看不见的手来调节。二是政府主导式的模式。三是政府引导式的模式。放任式的模式会导致市场失灵,政府主导式模式也会引起政府失灵;放任式可能导致经济利益保障比较好,政府主导可能会对社会利益的调节比较看重。
  但是,如果我们城镇化完全实行放任式的,就会导致大城市的人口膨胀,资源的分配不公,特别是公共服务失衡。我们现在城镇化发展中亏欠最多的问题就是人的城镇化,农民工的公共服务,二元结构严重失衡,还有环境污染,这都是放任式的城镇化所没有办法解决的问题,也就是市场失灵的问题。
  城镇化,政府不能越位,但是也不能缺位。城镇化是市场的自然结果,但并不意味着政府对城镇化应无所作为。新型城镇化需要市场无形之手和政府有形之手的两手配合,但是要防政府“闲不住的手”过分干预,把好经念歪。要谨防政府的过度干预,把政府变成一只“闲不住的手”。
  城镇化会有市场失灵的问题,城镇化也要避免政府失灵。我们要防止五个方面的误区:一是有城无市的过度城镇化。城镇化缺乏产业支撑,使城镇化出现“拉美化”陷阱,“拉美化”是严重的过度城镇化,像巴西2000年时城镇化率就超过80%,但是由于没有产业支撑,农民进城以后无法就业,所以大部分人生活在贫民窟中。
  二要防止一哄而起大跃进。一味追求城镇化高速度和规模扩张,陷入速度至上陷阱。
  三要防城镇化的“房地产化”,过度依赖土地财政,避免过高地价推高房价,陷卖地财政陷阱。
  四要防地方政府以地生财,消灭村庄,大量农民“被上楼”,陷入掠夺式发展陷阱。
  五要防大城市的大城市病。避免重“物”的城镇化而轻“人”的城镇化,陷入高楼林立而居民幸福感下降、特大城市人口膨胀、环境恶化、资源粗放开发的陷阱。
  围绕五大要素完善城镇化改革 
  城镇化应该围绕五个要素进行改革,人、业(城镇化要以产业为支撑,市民要有稳定的就业)、钱、地、房。
  人的问题是如何市民化,人往哪里去。我们过去城镇化往往是见物不见人,好像靠房地产开发造城,导致城市楼房化,就是城镇化。还有土地的非农化。过去30年,土地城镇化大大快于人的城镇化,城市面积扩大了9.2倍,但常住人口城镇化率只增加了2.5倍,户籍人口城镇化率只增加1.78倍,不到两倍。2012年常住人口城镇化率是52%,但户籍人口城镇化率只有35%,中间17%就是农民工。两亿多农民工,呈现出一种“半城镇化”:户籍在农村,就业在城市;家属在农村,劳力在城市;积累在农村,收入在城市;根基在农村,生活在城市。
  所以我们的人口流动呈“钟摆式”和“候鸟型”,有人说这牺牲了三代人的幸福。
  人如何市民化?绝不是户籍就能解决市民化的问题。市民化要有稳定就业,享受公共服务,要安居,有地方住,以及观念的改变。城镇化需要产业支撑,需要人口集聚,需要城市的繁荣。
  我们现在出现了大量的空城、鬼城,就是因为没有产业支撑,也没有人口集聚。所以,市民化的标志决不是改变户籍,非常重要的是推进基本公共服务向农民工的全覆盖。
  钱,我们要建立市民化的成本分担机制。现在很多机构测算,一个农民工变成市民所需要的投入是10万,因此要建立政府、企业、个人共同参与的市民化分担机制。重庆现在每个农民工市民化的成本是10万,但是当地政府、企业、个人各承担三分之一。
  在政府这个层面,中央政府和地方政府要分担,建立农民工市民化的专项转移支付。像东莞这个地方,80%是外来人口,要靠东莞自己来解决外来人口子女的教育问题是非常艰难的,所以迫切需要构建多层次中央政府和地方政府成本分担机制。
  地,要确权流转,集约使用。成都现在是能够离土离乡但是不离产权,所以现在要解决一个问题,有人觉得农民工进城以后,他享受了城市公共服务,同时他还有土地特别是宅基地和承包地,出现了“两头占”的问题。
  如何看待这个“两头占”?我觉得我们不能让农民工一夜之间改掉户籍,一夜之间失去土地,因为80%、90%的农民工在城市里的就业是不稳定的。
  全球金融危机导致几千万农民工失去在沿海的打工机会,这为什么没有发生动荡?就是因为这些农民还有土地作为社会保障。所以我们在土地的问题上要非常慎重,但是要推动土地的流转,不能让农民失去土地。
  房,应该多渠道解决农民工住房问题,像政府的保障房,应该更多地货币化,实行补贴,不一定要建很多房。然后是企业房,我到珠三角去,大量的企业都为农民工、外来人口盖了房。
  厉以宁教授说我们城镇化不能有两个“老鼠洞”,一个“老鼠洞”是农民在村里的老房子,因为进城打工而闲置成了“老鼠洞”。另一个“老鼠洞”是农民进城打工以后住在地下室,条件较差的出租房,是老鼠出没的地方。
  总之,新型城镇化要从偏重土地城镇化向重视人的城镇化转变。从市民和农民工享受不同的基本公共服务向公共服务均等化全覆盖转变,从数量增长型城镇化向质量提高型城镇化转变,我们不能追求城镇化率,特别不能用城镇化率来考核地方政府。
  我们应从粗放式高污染方式向集约型低碳绿色发展方式转变,从单纯“做大”城市规模向“做好”城市群、“做多”中小城市转变,从“四化”(城镇化、工业化、信息化和农业现代化)不协调向“四化”同步转变。
  

 

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